"멈춰선 이중구조 개혁…노사정 원팀 기대[3대개혁 골든타임④]

정승국 고려대 노동대학원 객원교수

[정승국 고려대 노동대학원 객원교수] 각국 정부는 다양한 이유 때문에 노동개혁을 추진한다. 경제위기 때문에, 높은 실업률 때문에, 낮은 성장률과 경쟁력 회복을 이유로, 노동시장이중구조와 불평등 해소를 위해 노동개혁을 추진한다. 윤석열 정부의 노동개혁은 경쟁력 제고와 일자리 창출, 이중구조개혁을 배경으로 하여 추진되었다.

애초에 대통령 인수위에서 다듬은 국정과제에서는 근로시간제도 개편과 임금체계 개편을 통한 이중구조 개혁이 노동개혁의 주 항목이었다. 그러나 2022년 11~12월 화물연대 파업 이후 노사법치주의가 노동개혁의 기본 과제로 추가되었다. 그리고 같은 해 12월에 발표된 고용노동부의 미래노동시장연구회의 권고문을 거쳐 개혁의제가 더욱 확대되었다. 대우조선 사내하청 파업 이후 추진된 “조선업 노동시장 이중구조 개선을 위한 상생 협약”이 2023년 2월에 결실을 거두면서 원하청상생협의 강화가 이중구조 개혁의 항목에 추가되었다.

미래노동시장연구회의 이중구조 개혁안 가운데 호봉제 개혁 및 임금차별 격차 해소방안은 지난해 2월 고용노동부 상생임금위원회의 논의 사항으로 배치되었다. 원하청 상생협의 강화, 미조직근로자 근로조건 개선, 미조직 사업장 근로자대표제도 개선, 비정규직 차별제도 개선, 특고 플랫폼 종사자 보호방안 등은 경제사회노동위원회(이하 경사노위) 이중구조개선위원회로 할당되었다. 그리고 파견제도 수정, 사용자대체근로 금지 검토 등은 경사노위 노사관계제도 관행개선 자문위의 논의사항으로 배치되었다. 그리고 미래노동시장연구회의 권고문 가운데 가장 중요한 비중을 차지하는 것은 근로시간제도 개편안인데, 그 정부안은 지난해 3월 발표되었다.

이상이 정부 노동개혁의 정책 디자인인데 전문가들의 논의를 거쳐 신속하게 확정될 노동개혁안이 입법절차를 밟거나 총선 전 정부의 개혁안으로 확정되도록 하는 것이 정부의 구상이었을 것이다.

그러나 이러한 정부의 구상을 뒤흔든 것이 “근로시간제도 개편 방안”이었다. 정부의 개편방안은 여러 구상을 갖고 있는데 가장 중요한 것은 근로시간의 상한과 하한을 두고 수요의 변동에 따라 근로시간을 불균등하게 배분하는 평균화 방식을 연장근로에 적용한 연장근로총량관리제였다. 이 제도에 대한 노조와 근로자의 광범한 반발로 인하여 근로시간 유연화 제도는 수정되지 않을 수 없었다. 23년 11월 결국 원래의 근로시간제도 개편방안은 대폭 수정되어 첫째 주 52시간제를 유지하되 필요한 업종 직종에 한해서 연장근로총량관리제 실시, 둘째 근로시간 주 상한의 설정, 셋째 구체적인 내용은 노사정 대화를 통해서 논의하겠다는 것으로 바뀌었다.

이에 대해 한국노총은 기존의 동원전략과 갈등전략을 포기하고 경사노위에 복귀하겠다는 방침을 발표했다. 이에 따라 고용노동부의 상생임금위원회나 경사노위의 이중구조개선위원회와 노사관계제도관행개선자문단의 권고문은 원칙적이고 선언적인 수준에서 작성될 것으로 알려졌다.

이상에서 기술한 노동개혁의 특징을 몇 가지로 정리할 수 있다. 첫째는 유럽 여러 국가들의 노동개혁이 부채위기나 높은 실업률과 같은 경제위기 상황 하에서 추진되었다면 이번 노동개혁은 그렇지 않은 상황 속에서 전개되었다. 경제위기 상황에서 노동개혁은 흔히 위기의 담론 하에서 집권여당과 야당, 노동조합까지 포함하는 광범한 개혁연합의 지지를 받아 추진되지만, 이번 노동개혁은 공식적 노동개혁연합의 부재 속에서 정부 주도와 전문가 위원회 중심으로 추진되었다. 노동개혁은 사회적 대화기구인 경사노위를 우회했고, 온건 노조의 참여를 배제했다.

둘째, 노사 법치주의가 노동개혁과정의 기본 축으로 등장한 특성을 갖는다. 노사 법치주의는 화물연대파업과 건설노조 불법행위를 계기로 하여 본격적인 노동개혁 과제로 승격하였으며 노조 회계 투명성 제고, 불법·부당 관행 개선, 채용 공정성 개선, 5대 불법·부조리 개선 등을 내용으로 한다.

셋째, 이중구조 개혁을 뚜렷한 기치로 내건 개혁의 특성을 갖는다. 이중구조 개혁이란 노동시장의 내부자(대기업 정규직)와 외부자(중소영세기업 정규직, 비정규직, 실업자 등 취약근로자) 사이의 구조적인 사회경제적 불균형을 교정하여 노동시장의 위험과 기회를 균등하게 배분하는 것을 의미한다.

한국에서 노동시장이중구조란 대기업과 중소기업간 격차의 문제와 정규직과 비정규직 격차의 문제가 혼합된 특성을 갖는다. 노동시장이중구조를 분절화(segmentation)라고도 부르는데, 그렇게 명명할 때 이중구조의 핵심적 문제는 비정규직이나 취약계층의 크기나 근로조건 격차보다는 분절들 사이의 이동의 어려움이다. 이 분절화는 애초에는 사용자 전략의 산물로 간주되었으나 90년대 이후에는 노동시장제도의 결과로 인식되고 있다.

노동시장의 이중구조를 해소하는 것을 탈분절화(de-segmentation) 혹은 탈이중구조화(de-dualisation)라고 한다. 2010년 이후 추진된 유럽의 탈분절화 개혁에서 정규직과 비정규직간 EPL(employment protection legislation: 고용보호법) 격차를 좁히는 것이 지배적 관행이었다. 그러나 한국의 노동개혁에서 핵심적 지위를 갖는 것은 호봉제 등 임금체계의 개선과 원하청 상생을 위한 방안 등이다. EPL을 노동개혁의 항목에 포함시키지 못한 것은 경제적 위기의 시기에만 EPL 개혁이 가능한 기회의 창이 열리기 때문일 것이다.

넷째, 정부의 노동개혁은 자유주의적 개혁과 이중적 노동시장 개혁(재조정: recalibration이라고 한다)의 결합으로서의 특성을 가지고 있다. 자유화와 이중구조 개혁의 동반은 정부의 노동개혁이 경쟁력과 사회적 연대성을 촉진시키는 정책 혼합으로서의 성격을 갖는 것을 의미한다.

다섯째, 이중구조의 개혁에서 핵심적 지위를 갖는 실업급여 수급권의 개선과 적극적 노동시장정책의 확대는 이번 개혁안에서 배제되었다. 이중적 노동시장에서 비정규직 등 취약근로자들은 실업자가 되거나 빈곤덫에 갖힐 가능성이 크다. 적극적 노동시장정책의 확대는 취약근로자들이 직업훈련과 고용서비스를 통해서 고용안정성과 괜찮은 근로조건을 갖는 좋은 일자리로 이동할 가능성을 높인다. 적극적 노동시장정책이 배제된 것은 비정규직을 비롯한 취약계층이 괜찮은 일자리를 갖도록 지원하는 것보다는 격차해소에 비중을 둔 것을 의미한다.

이제 정부 노동개혁의 전망은 경사노위에서의 정치적 교환의 기술에 의존하게 되었다. 노동시장의 이중구조는 거시경제적 비효율성을 낳고 노동자 복리에 큰 문제를 초래한다. 비정규직의 증가는 생산성 성장을 방해한다. 노동시장 이중구조가 강한 사회는 예외 없이 청년실업률이 높거나 청년니트 비율이 높다. 노동시장 이중구조는 가족주의적 성격이 강한 복지제도와 상호작용하여 저출산 문제를 낳는다. 불안정하고 분절화된 노동시장과 가족주의적 복지는 2차 노동시장에 위치한 여성들의 엄마 되기를 늦추며 가족 형성을 방해한다.

24년은 노동개혁을 위한 사회적 대화가 총선 이후 본격적으로 추진되는 한 해가 될 것이다. 올해마저 그 기회를 놓친다면 우리는 노동개혁의 소중한 기회를 또다시 상실하게 될 것이다. 노사정은 노동시장정책과 복지국가제도에서 노동시장 외부자들에게 실질적으로 도움이 되고 이중구조를 축소하는 정책을 합의하여 거시경제적 효율성을 높이고 취약근로자의 복리를 향상하게 될 것으로 기대되고 있다.